PPP重大政策来袭：财政部决心和力度之大历史罕见！
近日，针对火热的PPP，财政部发出《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，要求直面PPP现在面临投资落地、财政补贴、民企投资困难、合同方面等等的问题。有专家认为，此次政策中，财政部推动PPP决心如此之强、力度如此之大极其罕见，也将对PPP发展带来重大变革。为此，我们选取《经济观察报》对此政策的分析，供参考。
PPP专家指出，此次通知有四亮点，分别好是“强制”、“民企”、“伪政府购买服务”、“两标并一标”。
亮点之一：“强制”。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式。在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式。
亮点之二：“民企”。不得以不合理的采购条件(包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等)对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持。
亮点之三：“伪政府购买服务”。避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。
亮点之四：“两标并一标”。对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。
PPP专家、上海市财政局纪鑫华认为，此次通知既着力于解决实操中的现实问题，如公平竞争、优化流程、公开透明等；同时也为下一步在公共服务领域推动PPP提出了方向性的指引。
“首先就是营造公平的竞争环境，在通知中规定各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境，不得以不合理的采购条件对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，并鼓励各类型企业按同等标准、同等待遇参与PPP项目。对于民营企业投资面临的‘玻璃门’‘旋转门’问题，此次通知中要求对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持。”纪鑫华称。
同时，财政部也力促PPP流程的简化与衔接。对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，合作方可以不再进行招标。
此外，作为财政部推进PPP模式的一贯抓后，财政部也进一步强调了PPP模式推进过程中公开透明的要求，将依托PPP综合信息平台，及时向社会公开项目实施方案、合同、实施情况等信息，尤其是示范项目，将会更多曝光在公众视野中。
这次《通知》中提出，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。
上述匿名PPP专家表示，其实在2016年的8月份，财政部金融司与PPP中心探讨关于PPP项目中的明股实债问题，还有政府购买服务对PPP的影响问题。参会人员有财政部金融司、财政部PPP中心、广东、山东、内蒙等几个省厅PPP主管部门，以及相关中介机构和专家。
在此之前，中国财政部部长楼继伟3月7日在梅地亚中心多功能厅记者会中，回答记者提问时提到，要防止利用各种方式变相发债，我们关注着PPP的项目，我们要把它规范，我们也发现有的地方搞PPP项目，就是政府与社会资本合作的项目，有的是变相的借债，我们在规范它。
楼继伟上一次是在2015年年底的全国财政工作会议中表示，现对于已经进入“笼子”的债务而言，变相举债问题更令人担忧。有的地方受债务管理政策约束，通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将PPP异化、走偏。这既增加了风险发生的概率，也不利于PPP的规范有效推广。
在2015年的12月初，在财政部的一次会议中，楼继伟不仅提到房地产税立法押后，个人所得税改革提前，更是提出对于PPP的变相融资的担忧。
纪鑫华认为，此次《通知》中还指出了公用服务领域推进PPP的未来发展方向，比如根据行业可根据行业特点和成熟度，探索两个强制试点；对于使用者付费项目，应依法定程序评估所涉及的特许经营权价值，合理折价入股或授予转让，以防止国有资产流失；还确定了公共服务发展的行业和领域。
《通知》中要求，要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作，依托PPP综合信息平台，建立本地区PPP项目开发目录。
财政部官网发布的《通知》共有11条意见，包括进一步加大PPP模式推广，积极引导各类社会资本参与等。其中明确提到，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育和旅游等公共服务领域，深化PPP改革工作。
更为具体的是，财政部要求在垃圾处理、污水处理等领域要探索开展PPP模式强制试点。《通知》表示，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助；在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。
“这两大领域（垃圾处理、污水处理）相对比较成熟，因为在PPP模式中，它们都是推行得比较早的。”一位不愿透露姓名的环保行业研究员表示，垃圾处理、污水处理这两大环保领域均属循环经济，一般是围绕“废弃物回收——处理利用——产品资源”这样的生产链闭环，“现在政府对垃圾处理率的要求很高，有强烈的需求和企业进行PPP合作。”
“这两大领域的生产方式决定了企业运营模式，他们可以通过每年的运营收回资金，不至于出现现金流紧张的状况。”该研究员称，垃圾处理、污水处理不同于建筑施工等PPP项目，因为后者建设周期较长，所以相应的回款也慢。
【链 接】
国家发展改革委、住房城乡建设部
联合开展重大市政工程领域
政府和社会资本合作（PPP）创新工作
日前，国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》，开展深化中小城市和市政领域相关行业PPP创新工作。
这是按照《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）等文件精神，两部门首次联合在PPP领域推出的一项重要举措，旨在更好推动PPP模式在新型城镇化中的运用，加大城市基础设施建设力度。具体文件内容如下：
各省、自治区、直辖市发展改革委、住房城乡建设厅（建委），北京市城管委、水务局，天津市市容园林委、水务局，上海市绿化市容局、水务局，重庆市市政管委，海南省水务厅，新疆生产建设兵团发展改革委、建设局，计划单列市发展改革委：
按照《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）等文件精神，为更好推动PPP模式在新型城镇化中的运用，加大城市基础设施建设力度，现就重大市政工程领域开展PPP创新工作有关事宜通知如下。
一、深化中小城市PPP创新工作
国家发展改革委会同住房城乡建设部，从每个省份选择1个具有一定PPP工作基础、有较好项目储备和发展空间的中小城市，进行PPP模式创新工作。
（一）根据新型城镇化建设要求，结合当地城市基础设施现状和发展需求，筛选一批具备一定条件、适合采用PPP模式的项目，编制重大市政工程领域PPP项目规划，提高PPP项目质量和水平。
（二）从试点城市的重大市政工程领域PPP项目规划中，选择若干个不同行业、不同类型且具有代表意义的PPP项目，组织高水平的咨询公司和资深专家等，因地制宜、积极创新，精心设计项目实施方案、建立合理投资回报机制、制定规范合同文本，力争形成典型案例，供其他同类项目学习借鉴。
（三）利用国家发展改革委与金融机构的投融资合作对接机制以及与全国工商联的合作，向银行、保险等金融机构以及民营企业推介项目，引导金融资本和民间资本参与PPP项目投资。
二、深化市政领域相关行业PPP创新工作
住房城乡建设部会同国家发展改革委，在自愿报名的基础上，遴选2－3个省份，每个省份选择1－2个相关市政行业，开展创新工作。
（一）开放市场，打破地域垄断。城市政府通过规划确定需求，采取招投标等方式遴选合作伙伴，政府通过合同管理、绩效考核、按效付费，实现全产业链和项目全生命周期的PPP合作。
（二）完善费价机制，设置平均行业基准利润率，给民间资本投资明确的市场预期，吸引民间资本参与。
（三）针对市政领域相关行业PPP项目小而散、不利于社会资本进入的问题，选择并支持若干家实力较强的省内外专业企业，通过并购、重组等方式，提高产业集中度。
（四）完善行业监管机制，重点对企业的绩效、运营成本、服务效率、产品质量进行监审。
（五）在总结实践基础上，形成可复制、可推广的经验模式，为向全国推广提供借鉴。
三、工作要求
各省（区、市）发展改革委、住房城乡建设厅（局）要高度重视重大市政工程领域PPP创新工作，加强协调配合，形成合力，抓好落实。对符合中央预算内投资、专项建设基金等支持方向的PPP创新项目，将合理安排有关资金予以支持。
请各省（区、市）发展改革部门、住房城乡建设部门于2016年11月18日前，将PPP创新工作申报材料联合行文报送国家发展改革委和住房城乡建设部。包括PPP创新工作中小城市名单、基本情况和工作设想，以及市政领域相关行业PPP模式发展现状、下一步工作计划等。
联系人：
王国庆 010-68501404（国家发展改革委）
赵健溶 010-58933661（住房城乡建设部）
国家发展改革委
住房城乡建设部
2016年9月28日
