以PPP模式加快建设张江科学城（下）
——以制度创新推进张江科学城PPP试点的建议
鉴于国内外形势的新变化，以及浦东在中国改革开放大局中承担的特殊使命、特殊作用，浦东新区应在城市发展模式上进行创新，探索一条更能落实自贸区和科创中心建设两大国家战略联动融合的发展新路。我们既要发挥市场的决定性作用，也要更好发挥政府应有的作用作为，特别是在科创中心建设上，要推动政府和国有开发公司、社会资本、创新主体的体制内外联动，争取在协调推进上有新的模式，在相关机制创新上有新的突破，创造可复制可突破的经验和做法，在上海乃至全国科学城建设和开发区城市功能更新上起到示范引领作用。
一、政府有必要主导张江科学城PPP项目试点的协调推进
PPP是政府主导的社会公共服务项目进行特许经营和购买服务的一种实施模式，由政府或社会资本发起，以政府发起为主。截至2016年12月31日，财政部PPP项目库中园区PPP共有449个项目，总投资规模为7600亿元。在这449个项目中，社会资本发起的只有32个，仅占比7.1%，政府发起的占比92.9%。浦东新区园区PPP项目的试点可以由社会投资方发起，但在决策和实施中更需要政府主导和统筹协调。
（一）上海在园区PPP项目规范实施上，需要政企联动，创造示范案例。
上海在园区PPP项目实施上缺少经验，至今在财政部入库的449个园区PPP项目中，没有一个是上海上报实施的。张江高科虽然在1999年就启动园区准PPP项目的先行先试，但并没有走公开招标流程，在某些环节上不太符合当今对PPP的规范。
当前启动PPP试点，必须在政府主导下规范运作，得到国家有关部门的支持，才能起到示范作用，带动张江科学城、浦东新区乃至上海的科创中心基地建设。
（二）新型的政企关系需要政府更有作为。
浦东园区成片建设是以国资公司制开发模式启动，好处是可以在投融资、开发建设和招商引资上以市场机制追求高效率。以后，随着园区社会事务的增多以及企业审批和政策服务便利化的需求，建立了管委会和开发公司双轮驱动的模式。但从张江、金桥等实际运作来看，体制机制上仍存在“两张皮”的诸多不顺，管委会和开发公司的目标导向和考核机制不尽一致，相互协同合作缺少机制和政策的配套，导致开发建设受到牵制，国资管理、经济功能和社会功能难以协调，产城融合和城市化配套相对滞后。
为了解决开发区的体制机制问题，加快科学城建设，不仅需要发挥管委会在城市更新、功能开发、产业发展等方面的统筹协调作用，还需要开发模式和开发机制的创新。PPP以契约形式规范政企关系，明确政府部门的实施主体功能，建立新型的政企合作关系，需要政府在决策启动、项目统筹、合作选择、项目考核等方面更有作为。
（三）PPP项目实施，需要全生命周期的顶层设计和综合协调。
国家发改委等七部委联合发文鼓励开发区城市功能改造PPP，以PPP推动产城融合，特别提到鼓励社会资本以PPP形式参与到开发区的城市功能改造中，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，参与开发区基础设施、资源环境、公共服务、公共项目等整体打包与改造运营，并列入购买服务。
鉴于张江科学城PPP试点不仅是具体的建设项目，而且是关键环节的制度创新，关系重大、引人瞩目、综合性强、跨界运营、涉及面广、影响面大，需要政府加强顶层设计、系统集成和综合协调，建议新区发改委、财政局等牵头负责指导顶层设计、系统集成和有关实施方案的设计评估，并在新区政府层面对张江科学城PPP试点予以决策推进。
二、关于政企联动推进PPP机制创新的建议
推进自贸区和科创中心建设两大国家战略，需要在制度创新和模式创新上有新突破，PPP试点可以作为面向未来改革创新的重要事项。通过政企联动的契约模式加上PPP规范合作，以制度创新试点PPP模式，起到浦东创新突破的试验田作用。建议在区委、区政府的领导下，新区多部门联动支持张江政企合作实施，在如下方面协同创新：
（一）建议新区支持以张江管委会作为实施机构，以PPP模式率先推进张江科学城示范社区试点。
根据财政部的相关文件，PPP项目由政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。鉴于列入国家有关部门推动实施的园区PPP项目都是由政府作为实施机构，建议由浦东新区政府授权张江管委会作为张江科学城PPP项目实施机构。张管委根据浦东新区政府授权成立专门领导小组，由新区发改委、财政局、规土局、建交委、国资委、环保局以及其他社会项目涉及行业主管部门指导并参与，合力推进PPP项目相关工作开展。
建议由张管委和项目公司把实施方案上报新区政府，并按照新区政府对《PPP实施方案》的批复要求，在新区发改委、财政局等各相关部门指导支持下，与张江高科等拟社会投资方开展相关协议谈判工作。社会投资方最终确定后，张管委作为实施机构与社会投资方签订框架协议；待政府方股东（如浦东科创集团）与社会投资方（如张江高科）合资成立项目公司后，张江管委会作为实施机构再与项目公司正式签订PPP项目合同及相关法律文件，授权其在项目合作期内负责本项目的投融资、建设及运营。
为了支持张江管委会作为政府实施主体推进科学城PPP，实现开发模式创新，建议结合一级政府再造区的综合改革，通过新区发改委、财政、规土、建交、环保、国资、科技经济、社会事业等部门的简政放权，保障张江管委会履行科学城综合协调功能，指导支持张江管委会协调推进PPP试点。
（二）建议张江高科作为发起方，充分发挥其上市公司作用和科学城集成运营商的综合优势。
财政部113号文对社会投资人做了界定：社会投资人是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，鼓励民营参与，但不排除国有企业和国企上市公司。从国家PPP中心项目库签约项目总金额上看，国企作为社会投资人签约的PPP项目金额达到3819亿元，是民企的近3倍。
张江高科作为混合所有制的上市公司，其功能是市场化经营的国企，并不承担地方政府举债融资职能，可作为社会投资人参与张江科学城PPP项目。鉴于拟试点的张江技创区三个地块中的两个由张江高科所拥有，张江高科可作为PPP项目发起方，以项目建议书的方式向张江管委会和新区有关部门（发改委、财政局）推荐张江科学城PPP项目，新区相关部门（发改委、财政局、国资委等）会同张管委进行评估，并确定列入年度开发计划，要求张江高科作为发起方提交可行性研究报告（实施方案）和相关历史资料，再进行物有所值定性定量评价工作。
新区鼓励张江高科发起开展PPP模式试点具有综合效益：一是有利于充分利用上市公司平台和科创品牌，降低投融资开发成本；二是有利于发挥张江高科作为区属国企具有的资金、团队、经验和二次创业热情等综合优势，实现综合平衡；三是有利于充分利用其拥有的成熟地块，快速开展城市更新，提高科学城建设成效；四是有利于实现策划、投融资、建设、运营、维护等全生命周期运作，发挥整体开发优势，实现张江科学城区域整体价值提升、区域物业持续升值、区域产业创新发展以及区域城市化功能不断增强；五是有利于加强政企合作，推进科学城建设的开发模式创新，获得政企联动推进经济功能、社会功能、城区功能、文化功能和生态功能的整体效益，促进与之相关的体制机制创新；六是有利于张江高科和浦东科创集团合作转型发展，盘活存量资产，提升资产效益，强化高科技投资主导功能，加大精准招商力度，提高创新创业能级。
（三）建议探索与产业融合、产城融合、创城融合相配套的规划土地集约利用机制。
一般的园区PPP项目策划，土地都是政府拥有，可以在PPP合作时采取划拨、招标或土地入股，而张江技创区拟PPP的3个地块本就是张江高科、浦东科创拥有，所以不存在土地权属转移和基础开发的问题，操作上相对简单，便于项目快速出成效。
需要在用地上进行机制创新的主要有：一是调整用地结构和功能布局，支持从“园”到“城”的转型，张江高科技园区作为开发区，其结构主要是产业用地，由于功能单一、空间不足且用地低效，居住、商业、文体、教育等配套不足，应根据中央七部委的文件精神，加强城市化生活性用地保障，增加城市化用地的供给。二是推动土地功能混合布局和复合开发，支持跨界运营的新技术、新模式、新业态发展，适应总部经济、四新经济和制造业服务化的需求，探索引入综合用地和混合布局、工业用地用房多功能的复合利用。适应产业融合、产城融合、创城融合的需求，以新机制推进产业用地、公共服务设施用地和绿化用地的功能复合，激活产业和社会结构的多元化。三是以容积率调整等手段，充分提高土地利用效率，通过“二次开发”盘活存量工业用地，为城市功能改造释放空间，在土地减量化背景下进行集约化开发，并拓展张江科学城地下和空中的立体空间。
（四）建议探索PPP成片开发建设的总体平衡支持机制。
在张江科学城PPP试点中，有条件、有必要充分利用好浦东新区开发新模式政策工具箱，根据PPP试点的需求，充实相关政策工具，作为园区PPP项目总体平衡的保障机制。张江技创区PPP项目作为政府推动科创中心的公共服务项目，其内部结构有公益性项目，也有经营性项目。经营性项目具有使用者付费的投入产出自我平衡机制，无须考虑政府补贴。而文化、体育等公益性项目有非经营性的，也有准经营性的，其投入产出不能自我平衡，可与经营性项目打包一并考虑平衡，同时，对其中的文化、体育、人才公寓等社会公共服务的项目建设、运营和维护，给予政府付费和可行性缺口补贴。
建议由新区政府部门指导并支持张江管委会与项目公司签约，给予项目总体平衡的政策支持：一是拟PPP试点的3个地块打包提高容积率，使经营性用地项目的租赁收入倍增。二是对文化艺术中心、专家公寓、国际学校等城市化更新改造配套公益性项目的建设，在张江专项中列入中长期预算，用于其建设、运营和维护的可行性缺口部分补贴。三是进一步探索引导鼓励街区开发的规划土地和投入产出政策支持，鼓励引进国际顶级人才创新创业，鼓励科技型总部经济和科技金融机构发展。
（五）建议鼓励推动PPP项目资产股权化、证券化试点。
国家发改委与证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》。PPP项目资产证券化把将来项目所产生的稳定现金流以及应收债权，在证券化之后以一种产品的形式放在交易所公开挂牌交易。文件规定，推动资产证券化的PPP项目必须签订规范有效的PPP项目合同，项目履约能力较强，而且已建成运营两年以上，有合理的投资回报和稳定的现金流。
张江科学城的PPP示范项目尚未立项，有待政府审批核准，目前还不具备资产证券化的条件，但可以预做准备。建议如下：一是按照资产证券化对PPP项目的要求，在新区国资委和金融办的指导支持下进行项目公司的组建；二是除上交所、深交所作为PPP证券化的交易场所之外，国家不排除以多层次资本市场推进PPP资产证券化市场化融资，建议新区金融办、张江高科和上海股权交易中心共同探索研究上海股交中心争取PPP证券化试点的可行性、可操作性方案，争取设立PPP交易的科创板。
（六）建议支持张江高科合作参与国际医学园区等重点区域开发的PPP项目试点。
张江科学城也包含南部的国际医学园区和康桥开发区。国际医学园区与张江生物医药基地实行“药谷”和“医谷”的联动，推动高端医疗、精准医疗和智慧医疗的集聚发展，需要加快建设产城融合的发展空间。张江高科与国际医学集团有意向合作，在医学园区进行包含土地基础开发在内的全流程全生命周期PPP示范社区，以一定比例的商办楼、居住楼和园区教育文化等公共服务产品打包组合成健康示范社区，体现创城融合、产城融合，承载上海医疗服务的副中心功能。拟由张江管委会作为实施机构，拟由张江高科作为社会资本方，拟由国际医学园区作为代表新区政府的一级开发主体，共同成立项目公司，负责投融资和建设运营。
合作推进医学园区PPP示范社区试点，有利于把区委、区政府“统一规划、整体开发、总体平衡”的战略思路落实到园区从一级开发到运营维护的综合平衡，有利于打造从基础开发到建设运营的全生命周期园区PPP示范项目，有利于以张江高科上市公司的投融资能力、品牌优势和综合优势带动张江科学城南部核心区的开发建设。由于国际医学集团属于张江集团的二级法人主体，与张江高科的合作需要张江集团乃至新区国资委的支持，因此，建议新区鼓励区属国资开发平台的优势互补、联动开发，支持张江高科以PPP模式参与新区重点区域的开发，在面上起到示范带动效应。
（张江平台经济研究院 执笔）
