以PPP模式加快建设张江科学城（上）
——探索张江西北区PPP模式试点的调研报告
按：从战略角度看，张江西北区作为张江科学城的核心，位于上海东西发展轴和南北发展轴的中心节点，是上海自贸区和上海科创中心建设两大国家战略联动融合的聚焦点，也是打造具有国际影响力的浦东中部创新走廊的点睛之笔。近期，由张江平台经济研究院完成的调研报告建议，支持张江管委会为实施主体，张江高科为主要社会投资方，在区委、区政府决策领导和有关部门合力支持下，以PPP模式推进张江西北区产城融合的城市更新，赋予其创新、开放、绿色、融合的科创CBD和TBC新功能，使之在新区主导的以开发模式创新加快张江科学城规划实施中发挥示范引领作用。
现选编该调研报告的部分内容，供参考。
张江科学城是上海科创中心建设的核心载体。加快张江科学城规划建设，是浦东新区落实科创中心和自贸区建设两大国家战略联动的重要标志。在新一届区委、区政府的统筹领导下，探索以PPP模式推动张江科学城规划建设，不仅体现规划导向、融资多元、城市更新、配套完善，提供创新、开放、绿色、融合的科创发展空间，而且体现制度创新的示范引领。以制度创新试点PPP模式，体现国际高标准和国家战略、政府和市场双轮驱动、国有企业和社会资本结合、体制内外互动、整合多方资源调动多方积极性参与科学城建设，将成为推动浦东“二次创业”的创新举措，成为浦东发展模式创新的改革试验田，成为推进浦东一级政府再造区的重要着力点。
PPP三个P分别代表：PUBLIC（政府）、PRIVATE（社会资本）、PARTNERSHIP（政府与社会资本的契约合作关系），PPP模式就是以特许经营和政府购买服务建立政企契约合作项目，提供公共服务项目建设运营维护的一种特殊组织形式。以PPP推进园区开发和城市更新受到国家的鼓励，各地积极参与，至今纳入园区PPP项目库的国家项目已有约450个。上海推进园区PPP，可以张江科学城建设为试点，起点更高，运作更规范，模式更创新。建议发挥张江管委会实施主体作用，支持张江高科作为社会投资方率先试点，推进张江科学城建设的功能提升、产城融合和模式创新，起到示范引领带动效应。
张江科学城作为科创中心的核心区，其本质是政府主导的重要公共服务项目，是上海科创中心建设和供给侧改革的重大引领项目，其丰富内涵需要以政企联动的PPP项目制模式合力推进。鉴于张江西北片区的城市更新试点已被纳入上海城市设计挑战赛的四个项目之一，其中，张江高科主导的张江技创区更是人才、功能、机构集中之地，其用地资源多为科研办公和绿地，项目大小适中、内涵丰富，作为由园向城发展的有益探索，城市更新的可操作性更强，引领性更彰显，被市和新区有关部门普遍认为是PPP试点的理想选址，对于张江科学城其他土地物业的高标准新机制开发，可起到示范带动的关键性作用。
一、以PPP试点，加快推进张江科学城CBD和TBC高品质建设
启动位于张江西北区核心的张江技创区1平方公里城市更新项目，既是贯彻落实市、区两级政府推进张江科学城规划建设的重要举措，也为上海试点园区城市化PPP制度创新提供了难得机遇和施展空间。
选址张江技创区1平方公里城市更新进行PPP试点，主要考虑：一是以成熟地块的城市更新起步，既避免土地基础开发的长周期和复杂性，利于快启动、快推进、快出成效，又体现了产城融合的内涵式开发，可以以点带面，创造可复制可推广的经验。二是整合张江高科周边资源和运营优势，最大化发挥政府的规划引领与社会资本投资运营的各自优势，共同打造高起点的张江科学城试点项目。三是项目涵盖城市化和科创多种功能，既有可经营的使用者付费项目，也包括艺术公园、人才公寓等非经营性及准经营性项目，投资约10亿元，规模适中，PPP合作的引领示范作用强。项目基本策划如下：
（一）项目背景：历史渊源，现实需要。
拟选择张江技创区1平方公里的城市更新作为PPP示范项目的物理载体，是历史和现实的最佳组合。早在1999年，全市首度“聚焦张江”，在浦东新区管委会的决策下，张江高科拥有的1平方公里张江技创区由浦东综合规划土地局牵头财政、国资等部门提出实施方案，以“合作共赢、利益共享、风险共担”的政企合作契约制方式，首创了“BOO”（建设、拥有和运营）的准PPP模式，委托张江高科作为国有控股的社会资本方特许经营，并以政府给予20年财政资金回租的方式，作为项目建设运营的合理回报。目前，张江技创区作为张江高科技园区起步最早、起点最高、产学研和高端服务功能最丰富的核心区，已经成为上海乃至全国首个园区PPP的首个成功案例，取得了先发效应、集聚效应和示范引领作用，成为张江核心区中的核心、上海创新驱动的发源地，从而证实了制度创新促进科技创新所创造的改革活力和创新生命力。
近期，在张江高科组织的专家研讨会上，市发改委、市财政局、市规土局、市规划院、市社科院、新区有关部门以及一批国家级PPP专家，都支持以PPP模式推进张江技创区的城市更新。特别是从战略角度看，张江技创区作为张江科学城的核心，位于上海东西发展轴和南北发展轴的中心节点，是上海自贸区和上海科创中心建设两大国家战略联动融合的聚焦点，是打造具有国际影响力的浦东中部创新走廊的点睛之笔。张江技创区所属的张江西北区这块宝地，在当今张江科学城规划建设中，将通过试点PPP创新模式，实践产城融合的城市更新，赋予其“新功能、新空间、新价值”，再度在全市新一轮“聚焦张江”中发挥战略性发展的示范引领作用。
（二）项目载体：整合技创区三块物业的城市更新。
拟选址更新改造的张江技创区位于张江科学城的西北区，也是张江科学城的重点规划区域，需要优化调整园区空间发展布局，实现由“园”向“城”的转变，促进经济功能和城市功能的协调发展，努力打造生态环境更优美、配套设施更完善、科技服务更健全、产业功能更高端、文化氛围更浓厚、创新创业更活跃的世界一流科学城示范区，为科创中心建设和科创企业做大做强提供更好的发展空间。
拟选址张江高科与浦东科创集团在张江技创区约1平方公里的海外创新园、张江艺术公园、四孵基地三个物业载体进行城市更新改造。目前，这三块物业是张江最成熟的开发区域，紧靠张江高科地铁站，地段优越、建筑密集、企业集聚、人才荟萃，通过PPP模式城市更新改造，将提升功能、拓展空间、完善配套，成为张江科学城产城融合和功能升级的标杆。一是张江高科持有的海外创新园，现建筑面积约8000平方米；二是张江高科持有的张江艺术公园，占地面积约2.8万平方米；三是浦东科创集团和张江高科分别持有的火炬园四孵基地，现建筑面积约1.6万平方米，其中，科创集团持有约1.2728万平方米，张江高科持有约3288平方米。
（三）功能定位：张江科学城CBD和TBC。
经专家研讨，张江高科1平方公里技创区城市更新改造拟定位为张江科学城功能核心的科创商务区（CBD）和产城融合的科创社区（TBC）。科创CBD也就是科学城的中央商务区，是指张江科学城主要商务活动的中心，是科创、金融、商务和文化的枢纽。科创社区（TBC）是指以人为本的生活、文化、交往、医疗、教育等配套完善的城市化创新创业社区。
CBD功能和TBC功能的整合，将赋予张江技创区新的内涵，作为科学城的核心，高度集中科学城的科创、金融、商务、文化、生活、生态力量，按国际高标准进行城市更新改造和功能提升，并配以完善的交通、教育、交往、商业、医疗与互联网通讯条件，以创新、开放、绿色、融合为导向，使之成为融汇科创功能、产业功能、金融功能、商务功能、城市功能、生态功能、文化功能于一体的科学城示范科创综合社区。
重点突出“三个中心”功能：一是国际“双创”中心，依托现有的“火炬园四孵基地”和895创业营，完善办公、实验、商务、商业、生活、生态配套，引进诺贝尔奖获得者、行业首席科学家、著名企业家等顶级人才，以创新、开放、绿色、融合为导向，引领张江科学城智慧、健康、绿色、平台的四大创新集群，集聚一批国际工业4.0隐形冠军和独角兽科技企业，打造国际“双创”中心和科技创新总部集聚区，把科创落实到创造新的增长点上。二是国际科技金融中心，依托现有的“海外创新园”，建设科技金融大厦，集聚创业投资、私募基金、科技银行、科技证券、科技保险和上市服务机构，完善办公、商务、商业配套，充分利用上海股交中心科创版等多层次资本市场，打造科技金融街区和高科技上市公司培育区，完善张江科学城科技金融配套基础设施。三是国际科技文化中心，依托现有的张江艺术公园，建设张江科学城国际文化艺术交流中心、综合图书馆、科技数字图书馆，集聚一批国际科技文化艺术交流机构和平台，举办国际科技文化艺术节，打造张江科学城人文交流平台，增强“城”的人文元素。
（四）项目组成：公益性和经营性项目打包。
项目由政府委托建设的非经营性项目、特许的准经营性项目，以及招商招租的经营性办公楼宇项目，打包组成一个整体的张江科学城更新试点PPP项目，将容积率调整提升1倍，项目总投入约10亿元，建设运营周期为10年以上，投资回报率约为6%—8%，既能使社会资本可以获取适当的回报，也可以降低政府财力支出水平。
1、非经营性项目：缺少商业化收费回报基础的政府购买服务公益性项目。拟请财政按期限列入中长期专项资金预算，委托PPP项目公司投融资和建设运营维护，并给予一定购买服务回报的政策支持。例如，张江国际科技文化艺术活动中心（含艺术公园、创新文化标志性建筑，以及举办国际科技创新节的文化会展场所）、张江图书馆（综合图书馆和数字图书馆）、市民社区休闲活动中心（如体育公园、公园健身步道等）、生态环境和区内道路等投资建设维护。
2、准经营性项目：由政府给予投资补贴和政策支持的特许经营公益性项目。例如，国际人才公寓、张江国际教育培训中心（如国际先进的职业教育培训）、办公楼宇的配套设施（如每栋办公楼内设有ATM、咖啡馆、口腔诊所、医务室、阅览室和地下停车场等）。
3、经营性项目：具有明确收费基础和付费回报机制的项目。由政府授予PPP项目公司功能社区和街区的特许经营权，给予战略招商的政策支持，其收益由PPP项目公司获得，用于合理回报以及平衡公益性项目的建设运营。例如，离岸双创街区、科技金融街区、科技上市公司培育区、国际科技总部经济集聚区的办公楼宇租赁，园区内的投融资服务、商业商务服务、物业服务、生活服务、增值服务等收费项目。
（五）合作模式：政企联动，国资合作。
PPP是政府与社会资本基于政企合作模式共同提供的公共服务产品。政府作为项目的实施方和考核管理方，主要负责整体规划、行动计划、合作对象选择、公开招标、部门协调、政策支持、质量把控、绩效考核、可行性缺口补贴支付，以及PPP所涉及降低税负、国资改革、审批便利等体制机制创新。社会资本作为项目公司的具体操作方，主要负责项建书的起草、项目的具体实施方案、项目的具体规划，以及投融资、建设、运营、维护等全生命周期的服务提供和项目公司经营目标的实现。双方利益共享、风险共担，通过PPP规范合作，共同实现试点区域整体价值提升、区域物业持续升值、区域产业创新发展、区域城市化功能增强，而政府和社会资本完成各自的职责，防范分担项目的风险，分享合理的收益，达到投入产出总体平衡。
关于本项目的合作方式，建议由张江管委会主导，由浦东科创集团和张江高科分别代表政府与社会资本共同建立PPP项目公司，对1平方公里技创区试点区域进行策划、投融资、建设、运营和维护。建议分工如下：一是新区政府委托并支持张江管委会作为科学城PPP项目的政府实施部门，在新区发改委和财政局、规土局、国资委等部门的指导支持下，负责试点项目建设规划营运的公开招标、政策服务、采购服务和协调配套，以及公益性项目的考核。二是拟由张江高科和科创集团共同筹建PPP基金，并引进社会资本，负责项目的投融资和总体平衡。三是拟由张江高科、浦东科创集团等建立项目公司，负责PPP基金支持下的项目全生命周期的策划、规划、建设、营运。
二、坚持高标准，打造最好的PPP试点项目
在上海科创中心建设再度聚焦张江核心区之际，张江科学城有必要率先落实区委、区政府关于“统一规划、整体开发、总体平衡”的开发模式创新，通过统一规划把“园”变成“城”，通过整体开发把“碎片化”变成“整体化”，通过总体平衡把“投入产出”变成可持续发展，探索经济功能、城市功能、生态功能、文化功能的叠加式运营模式。而PPP就是开发模式创新的一种组织和运营模式，在PPP模式推进科学城建设试点中，将由政府加强统一规划，由项目公司实现从PPP策划到出形象、出效益、出机制的全生命周期整体开发，通过基础建设、公益性项目和经营性项目的打包运营，实现总体平衡。
在试点中，将进一步探索政企之间的市场化、契约式合作机制，进一步引导和发挥社会资本参与科学城建设的积极性，进一步推进科学城示范社区的全生命周期建设运营，有利于加快科学城高品质建设，有利于完善城市化公共服务配套，有利于政府与市场双轮驱动，有利于以PPP模式推进土地的集约化利用，有利于科学城产业升级和发挥示范带动的标杆作用。
当前的形势对上海浦东高标准推进科学城PPP试点十分有利。中央七部委发文《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》，对开发区城市化功能PPP模式的重视提供了依据；新区政府和张江管委会以“统一规划、整体开发、总体平衡”区域开发新模式的思路，奠定了科学城PPP试点的基础；张江科学城的产城融合建设，为PPP模式的试点提供了契机；张江高科于1999年试点的张江技创区BOO，为PPP模式的试点提供了经验；兄弟地区园区建设的PPP模式成功案例，为PPP模式的试点提供了借鉴。特别是张江高科在创新激情、转型发展、投融资、开发经验、人才团队、产业促进、战略招商等方面有综合优势，有利于转化为全生命周期的整体开发优势，使得规划、投资、开发建设和运营能够达到整体平衡。
张江科学城建设必须对标国际最高标准。从全球范围看，英法美日四国高标准推动PPP发展值得借鉴。英国是最早提出私人融资计划（PFI）的国家，法国是在基础设施领域应用特许经营模式最为广泛的国家之一，美国、日本在科学城开发和科技平台建设中，始终注重应用各种形式的社会资本，以购买服务方式引进市场化运营团队。
上海在科学城PPP试点中，应立足国情市情，并借鉴国际国内先进经验和做法，按照财政部113号文和91号文的要求，更加注重高标准规范运作，更加注重市场机制，更加注重整体效益。建议重点把握如下环节：
（一）以“利益共享、风险共担”建立契约化新型政企合作关系。
英国在PPP项目上的实践表明，PPP是一种“利益共享、风险共担”的契约化机制，对新型政企关系起到促进作用。PPP强调按绩效付费，客观上要求政府提高行业监管能力；PPP强调长期平等履约，客观上要求政府通过制度和契约守信履约。我国政府也明确要求各级政府在与社会资本合作项目中，要信守项目筹备、招标投标、政府采购、投融资实施等阶段的诚信职责，建立项目责任回溯机制，将项目守信履约情况与实施成效纳入项目政府方责任人信用记录。同时，在政企合作中，要明确分工、各负其责，并加强沟通和合作。
（二）以依法合规遵守PPP项目的底线规则。
依法合规是PPP项目的生命线。英、法、日都对PPP颁布了相关规范性文件，美国共有36个州和华盛顿特区制定了PPP法律法规。我国对PPP运作出台了一些部门规章，特别是我国财政部91号文出台以来，如何规范PPP运作成为关注的热点。上海政府历来依法行政，上海自贸区更提出“国际化、市场化、法治化”的高标准。
在张江科学城PPP试点中，依法合规应当是试点的底线，这不仅是对政府依法行政的规范，也是对PPP项目公司的负面清单。我们要以“五个不能”在全国起到表率作用：
一是不能违规经营。目前主要涉及的PPP项目主体不能作为土地一级开发的主体，其回报收益不能和土地收益直接挂钩。同时，要通过招标方式正确选择具体实施主体。要依法合规运作。
二是不能有暴利。政府不能以债权方式操作PPP，特别是不应有能暴利性的固定回报。风险共担，而不能把风险都转移给政府。社会资本合理回报设定为6%—8%，并设定利益共享机制。
三是不能损害投资者利益。要让投资者有合理的回报收益，要通过契约化方式保持利益共享、风险共担的政策和机制的稳定。遇到不可抗力，要有救济机制。
四是不能损害公众利益。PPP应当遵循以不损害公众利益为原则，政府公共服务部门和社会投资者利益共享的同时，要实现公众利益最大化，要兼顾社会效益、经济效益和环境效益。
五是不能暗箱操作。操作过程要公开、公正和阳光操作，应按照正常的竞争性程序进行，可以采用竞争性磋商、竞争性谈判等规范程序选定社会资本，防范利益交换和寻租。
（三）以规范操作启动PPP项目的立项流程。
美、英、法、日都高度重视PPP项目操作程序规范，在编制项目计划、项目可行性分析、选择社会资本等方面，都遵守规定的流程。我国财政部对PPP项目的启动也有系统的流程规定，我们要在启动项目时照章办事。
一是项建书对接。对于政府发起的PPP项目，行业主管部门先提出项目建议，之后才能进行项目实施方案的编制工作。对于社会资本发起的PPP项目，社会资本向行业主管部门提交项目建议书，行业主管部门负责审核。
二是实施方案编制。项目建议书审核通过后，项目实施机构负责编制项目实施方案、项目物有所值评估报告。
三是评估审核。财政部门会同行业主管部门，根据项目实施方案共同对价值评价报告进行审核。
四是审核通过。财政部门组织编制财政承受能力论证报告，出具财政承受能力论证报告审核意见。审核通过价值评价和财政承受能力论证的项目，最后纳入PPP项目开发目录表。
（四）以改变评价思路创新PPP项目的考核指标。
社会资本方组成的项目公司获得财政可行性缺口补贴，应当与绩效考核相挂钩。考虑到91号文件对PPP参与土地开发前期开发的限制，原有全国普遍采用的与土地开发收益、投资引资直接挂钩的有些考核指标和做法已经不合时宜，也考虑到上海浦东应该在高标准建设科学城PPP上先行先试，有必要研究政府和企业双方认可的考核体系，起到规范运作的示范效应，同时，也能可复制可推广。
绩效考核既包括所实施项目的进度、质量和运营、维护情况，以及项目公司对客户的服务态度和服务质量，也不能是单一的经济指标，更不能与土地开发收益和招商项目投入资金直接挂钩，应体现科学城建设的功能目标，建议由负责项目实施的政府部门牵头研究“一步设计、分步实施”如下考核指标体系：
一是功能性指标。主要考虑项目对科创中心和科学城建设的示范带动作用、国际影响力、经济功能和城市功能的结合度、科创项目的集聚度和产业能级提升、开发模式的创新和体制机制的创新。
二是经济效益指标。投资年化回报率、经营性项目的出租率和入住率、增量财税收入增长、招商引资规模和质量、入驻企业的营收增长、国资保值增值、周边土地增值等。
三是社会效益指标。高端人才引进、环境质量改善、品牌效应和文化、交通、居住、教育、商业、医疗等配套，以及非经营性项目和准经营性项目的功能实现和客户满意度、感受度。
（五）以PPP项目回报机制保障社会资本合理收益。
PPP项目的本质是具有特殊性的公共产品与服务，PPP通过政府和社会资本合理分担风险、发挥各自优势，提高公共产品的供给效率。PPP的项目一般是由政府委托建设的非经营性项目、特许经营的准经营性项目，以及经营性商业化项目打包组成。其回报机制属于“政府付费+使用者付费+可行性缺口补助”。
PPP项目的合理投资回报率是社会资本方作出投资决策和政府制定投融资政策的重要依据。对于使用者付费的经营性PPP项目，现阶段的合理投资回报率可以定在7%—8%左右为宜，而对政府付费或以奖代补的公益性PPP项目，最好设定为5%—6%左右为宜，并设定一定的调价机制。出于项目公司原因导致不能达到预期的，应自行承担。若超出收益部分，由项目公司获得，社会投资方和政府投资方共同分享。传统的PPP模式回报机制往往与土地出让收入和招商引资项目投资额直接挂钩，当前应依据91号文进行调整。
（张江平台经济研究院 执笔）
